Lào, Campuchia và sự phụ thuộc không thể tránh khỏi đối với Trung Quốc?

28/09/2017

Câu hỏi không còn là liệu hai nước, đặc biệt là Campuchia, có nên tiếp tục dính dáng với Trung Quốc nữa hay không, vấn đề đặt ra là làm thế nào để sống chung và đối phó với các “hậu quả” kinh tế-xã hội của sự phụ thuộc nặng nề vào Trung Quốc về thương mại, đầu tư và viện trợ tài chính.

Tóm tắt

•Chính phủ Lào và Campuchia đã quyết định dựa vào Trung Quốc để có thể phát triển nhanh chóng. Trọng tâm của họ lúc này là giải quyết các hậu quả kinh tế-xã hội của sự phụ thuộc nặng nề vào Trung Quốc về đầu tư và viện trợ tài chính.

•Nguy cơ của sự phụ thuộc quá mức vào Trung Quốc dường như thấp hơn tương đối ở Lào, do nước này có thể liên kết với Việt Nam. Mặt khác, Campuchia có vẻ thoải mái hơn khi dựa vào Trung Quốc.

•Việc đón nhận sự hiện diện ngày càng tăng của Trung Quốc ở cấp chính phủ đã diễn ra rất tích cực ở Lào và Campuchia.

•Sự lo ngại và oán giận của công chúng đối với sự hiện diện ngày càng tăng của Trung Quốc ở Lào không mấy rõ ràng do sự kiểm soát chính trị chặt chẽ hơn đối với xã hội nước này, nhưng điều đó không phải là hoàn toàn không có. Ở Campuchia, những tình cảm này dễ bộc lộ và lan rộng hơn.

•Nguy cơ tương đối thấp về hậu quả chính trị trong nước ở Lào và Campuchia đồng nghĩa với việc họ gần như không gặp trở ngại nào để được xác định là các nước lệ thuộc về kinh tế vào Trung Quốc

Giới thiệu

Quan hệ gần gũi của Lào và Campuchia với Trung Quốc gắn với khả năng của Trung Quốc đưa ra các ưu đãi kinh tế để đáp ứng nhu cầu phát triển của họ. Đổi lại, họ đóng vai trò như một hành lang địa lý chiến lược và “tự nhiên” cho dòng đầu tư, hàng hóa và con người của Trung Quốc từ Vân Nam tới Vịnh Thái Lan. Thật vậy, trong năm 2011, Chính phủ Trung Quốc đã xác định rõ Vân Nam là một “đầu cầu” để thâm nhập về kinh tế vào khu vực Đông Nam Á. Khuôn khổ bao trùm mới nhất là Sáng kiến “Vành đai và Con đường” (BRI) đang phát triển, trong đó xác định Lào và Campuchia là các nút quan trọng trong “Hành lang bán đảo Đông Dương” với những hứa hẹn mang lại nhiều phúc lợi kinh tế và phát triển hơn. Ở Lào, quy mô của các dự án BRI được minh họa bằng dự án đường sắt cao tốc (HSR) với chi phí 6,8 tỷ USD, bằng khoảng 1/2 GDP năm 2015 của nước này là 12,3 tỷ USD. Tuyến đường dài 417 km từ biên giới Trung Quốc tới Viêng Chăn sẽ đi qua 154 cây cầu và 76 đường hầm, và cuối cùng là một phần của tuyến đường sắt xương sống chạy từ Côn Minh tới Singapore. Campuchia vẫn chưa có một dự án BRI trọng điểm tương tự như HSR, nhưng Chính phủ Campuchia đã ký bản “Đề cương về kế hoạch hợp tác song phương cùng xây dựng Vành đai kinh tế Con đường tơ lụa và Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21” vào tháng 5/2017, tập trung vào 7 khu vực hợp tác chủ chốt. Trong khi đó, Trung Quốc đã bày tỏ sự quan tâm đến các dự án phát triển trị giá hàng tỷ USD cho một sân bay mới (ở Siem Reap), các cảng biển (thuộc tỉnh Koh Kong), đường cao tốc và các nhà máy thủy điện trong khuôn khổ BRI.

Do mức độ phát triển thấp, các chính phủ Lào và Campuchia đã mở rộng vòng tay chào đón những đề xuất và sáng kiến kinh tế của Trung Quốc. Theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư Lào, tổng đầu tư tích lũy của Trung Quốc tại Lào đã vượt mức 6 tỷ USD trong năm 2016 – khiến Trung Quốc trở thành nhà đầu tư nước ngoài lớn nhất ở nước này. Bộ này cũng xác định Trung Quốc là bên cung cấp viện trợ phát triển chính thức (ODA) lớn nhất hay nhà tài trợ lớn nhất cho Lào trong năm 2014 với tổng vốn tài trợ là 187 triệu USD. Ở Campuchia, Trung Quốc cũng là nhà đầu tư nước ngoài lớn nhất với tổng vốn đầu tư tích lũy đạt gần 12 tỷ USD tính đến cuối năm 2016. Nó rõ ràng chiếm tới gần 35% tổng FDI vào Campuchia. Tương tự, Campuchia cũng coi Trung Quốc là đối tác viện trợ tài chính và phát triển quan trọng nhất của nước này (Lưu ý: các khoản vay và cho vay ưu đãi đã làm nên một khoản “viện trợ” khổng lồ từ Trung Quốc nhưng chúng không được tính vào tính toán về ODA của OECD và phương Tây). Khoản viện trợ kinh tế và cho vay chính xác của Trung Quốc dành cho Lào và Campuchia vẫn chưa được xác định do số liệu rải rác. Tuy nhiên, chúng rất lớn và hầu hết dành cho các dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm mang tính chiến lược. Ví dụ, văn phòng của Ngân hàng thế giới ở Viêng Chăn ước tính Trung Quốc đã bổ sung khoảng 4,8 tỷ USD vào khoản vay cho Lào chỉ riêng trong dự án HSR. Ở Campuchia, Trung Quốc được xác định là bên cho vay nước ngoài lớn nhất của Campuchia từ năm 2010 với các dự án như dự án thủy điện Hạ Sesan 2 trị giá 900 triệu USD và một dự án xây dựng đường cao tốc quốc gia trị giá 1,6 tỷ USD được tài trợ bằng tiền của Trung Quốc.

Gần như không có tranh luận trong bộ máy chính quyền của Lào và Campuchia về việc liệu họ có nên tiếp tục phụ thuộc nặng nề vào Trung Quốc hay không. Đối với nhiều người đối thoại với tác giả ở Viêng Chăn và Phnom Penh, “tàu đã rời ga”. Câu hỏi không còn là liệu Lào hay Campuchia có nên tiếp tục dính dáng với Trung Quốc hay không – theo quan điểm của họ, đơn giản là không có phương án thay thế nào có thể tồn tại xét tới các nhu cầu phát triển hiện nay. Câu hỏi đặt ra là làm thế nào để sống chung và đối phó với các “hậu quả” kinh tế-xã hội của sự phụ thuộc nặng nề vào Trung Quốc về thương mại, đầu tư và viện trợ tài chính.

Sự phụ thuộc kinh tế quá mức ngày càng tăng

Hiện nay, cả Lào và Campuchia đều phụ thuộc như nhau vào đầu tư và viện trợ tài chính của Trung Quốc để duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế cần thiết giúp họ có thể đạt được các mục tiêu phát triển của mình.

Ở Lào, các nhà nghiên cứu thuộc Viện nghiên cứu kinh tế quốc gia (NIER) đã nói với tác giả rằng đầu tư và viện trợ của Trung Quốc đóng một vai trò quan trọng trong việc duy trì tỷ lệ tăng trưởng cao của nước này để họ có thể đạt được các mục tiêu thoát khỏi vị thế một nước chậm phát triển vào năm 2020. Trung Quốc không chỉ cung cấp đầu tư và viện trợ trên một quy mô không nước nào sánh được (Nhật Bản, Hàn Quốc, Thái Lan hay Việt Nam), mà quan trọng hơn cả, họ có thể cung cấp đầu tư trực tiếp và các dự án cho các khu vực tăng trưởng chiến lược của nền kinh tế. Chẳng hạn, có một số quan ngại trong các cơ quan kinh tế của Lào rằng tăng trưởng đã chậm lại trong “các khu vực đầu tư truyền thống” của Trung Quốc như khai khoáng, nông nghiệp, cao su và xây dựng đô thị (Lưu ý: Cho đến tháng 6/2013, các dự án khai khoáng chiếm đến 50% các khoản đầu tư của Trung Quốc tại Lào). Những lo ngại này cũng được kết hợp với những lo ngại về các hạn chế do Bắc Kinh đặt ra đối với dòng vốn chảy ra của Trung Quốc vào đầu năm 2017. Tuy nhiên, những mối lo ngại này đã lắng xuống một mức độ nào đó khi Trung Quốc cho thấy họ có thể thay đổi đáng kể cơ cấu và đường hướng các khoản đầu tư nước ngoài của họ. Trọng tâm hiện nay là lĩnh vực xây dựng và kết nối cơ sở hạ tầng và được gắn kết bởi lời hứa hẹn về các dự án đầu tư mới trong khuôn khổ BRI, AIIB và Cơ chế hợp tác Lan Thương-Mekong. Các nhà hoạch định chính sách của Lào cũng đã được trấn an rằng các dự án liên quan đến chính phủ này sẽ không bị ảnh hưởng bởi việc cắt giảm vốn. Tóm lại, Lào có thể tiếp tục phụ thuộc vào Trung Quốc để giúp duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế của mình.

Campuchia cũng coi Trung Quốc là ván cược tốt nhất của họ để duy trì tỷ lệ tăng trưởng cao và thoát khỏi vị thế một nước chậm phát triển (cho đến năm 2025). Một cố vấn cấp cao của chính phủ đã nói với tác giả rằng các nhà đầu tư nước ngoài như Nhật Bản đã phàn nàn với các nhà lãnh đạo Campuchia về giá năng lượng cao và các thiếu hụt về cơ sở hạ tầng của nước này. Trong khi họ đã “xác định một cách đúng đắn” đây là những yếu tố chủ đạo gây cản trở cho các dự án đầu tư trong khu vực tư nhân với quy mô lớn hơn, Chính phủ Nhật Bản không sẵn lòng giúp Campuchia phát triển những khu vực này. Đầu tư của Nhật Bản (giống như Mỹ, Hàn Quốc và EU) vẫn hướng nhiều về khu vực tư nhân và tập trung vào các lĩnh vực thương mại. Tuy nhiên, Trung Quốc là đối tác duy nhất có đủ vốn và nguồn lực để đầu tư vào “các dự án 1-2 tỷ USD” mà có thể giúp Campuchia phát triển các lĩnh vực năng lượng và cơ sở hạ tầng.

Tuy nhiên, những rủi ro của việc quá phụ thuộc vào Trung Quốc dường như tương đối thấp đối với Lào. Điều này thoạt nhìn có thể không rõ ràng do quy mô tương đối của các dự án nổi bật của Trung Quốc chẳng hạn như dự án HSR khổng lồ. Một nhà kinh tế ở Viêng Chăn đã chỉ ra cho tác giả rằng Trung Quốc có nhiều lợi ích hơn so với Lào trong dự án này. Do mối liên kết nổi bật của nó với khuôn khổ BRI, Trung Quốc “phải làm cho nó hoạt động hiệu quả” xét tới đánh giá của hầu hết các nhà kinh tế rằng các tuyến đường sắt cao tốc hiếm khi sinh lời. Do đó, công việc khó khăn cần thiết để thực hiện “thành công” dự án này vào năm 2021 sẽ phải là trách nhiệm của Trung Quốc. Ngoài dự án HSR khổng lồ, Trung Quốc không phải đối tác duy nhất của Lào. Không được chú ý nhiều bằng các nỗ lực của Trung Quốc trong việc tạo ra các đường vận chuyển huyết mạch Bắc-Nam từ Vân Nam là các hành lang hay đường cao tốc Đông-Tây cung cấp các tuyến đường thay thế trong sứ mệnh của Lào trở thành một nước “liên kết đất liền” (ngược lại với “hoàn toàn nằm trong đất liền”). Điều thú vị là những điều này thường được đảm bảo bởi các đối tác phát triển như Nhật Bản và Hàn Quốc với mục đích mang lại “khả năng tiếp cận” các cảng của Việt Nam. Một dự án như vậy là Hành lang kinh tế Đông-Tây tiểu vùng sông Mekong mở rộng (GMS) của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) kết nối Lào (thông qua thành phố Savannakhet ở phía Nam) với thành phố cảng Đà Nẵng của Việt Nam. Một dự án khác có thể có tác động nhiều hơn là đề xuất xây dựng các đường cao tốc mới nối Viêng Chăn với Hà Nội cũng như cảng biển khu công nghiệp Vũng Áng ở Việt Nam. Trong khi các thể thức tài chính vẫn còn mơ hồ, nghiên cứu khả thi ban đầu (do Hàn Quốc tài trợ) cho thấy rằng toàn bộ sáng kiến này có thể tiêu tốn hơn 4,5 tỷ USD. Trong khi các khoản đầu tư của Trung Quốc vẫn được dự đoán là sẽ chiếm ưu thế trong nền kinh tế Lào, các phương án thay thế “Đông-Tây” có thể giúp Lào đa dạng hóa lựa chọn.

Mặt khác, Campuchia dường như thoải mái hơn khi dựa vào Trung Quốc. Một cựu bộ trưởng của Campuchia đã nói với tác giả rằng điều này không chỉ là do một yêu cầu kinh tế thuần túy. Giới tinh hoa cầm quyền thoải mái hơn với đầu tư và viện trợ kinh tế của Trung Quốc với rất ít việc “kiểm tra kỹ lưỡng” và “các ràng buộc và điều kiện” (so với đầu tư/viện trợ của phương Tây). Đối với các dự án quy mô lớn ở cấp liên chính phủ, có vẻ gần như không có sự kiểm tra hay thậm chí tranh luận về các nguy cơ của việc quá phụ thuộc. Thực vậy, các quan chức Campuchia có khuynh hướng không chỉ trích sự hiện diện kinh tế của Trung Quốc và nhanh chóng bảo vệ các khoản đầu tư của Trung Quốc.

Những biểu hiện bất bình về sự hiện diện kinh tế của Trung Quốc chủ yếu xuất phát từ các tổ chức tư vấn độc lập và các nhà bình luận. Về vấn đề này, tác giả đã gặp các nhà nghiên cứu thuộc Viện nguồn lực phát triển Campuchia, những người không mấy lạc quan về đầu tư của Trung Quốc. Họ mô tả các nhà đầu tư tư nhân của Trung Quốc là “tự do” (tìm kiếm lợi nhuận nhanh chóng). Trong khi đó, các nhà đầu tư lớn hơn thuộc doanh nghiệp nhà nước của Trung Quốc thường không tìm kiếm sự cân bằng giữa phát triển và bền vững. Tóm lại, vốn của Trung Quốc đã trợ giúp cho sự phát triển kinh tế của Campuchia trong ngắn hạn – nhưng vẫn có những câu hỏi cần phải đặt ra về chất lượng của các khoản đầu tư này trong dài hạn. Ở khía cạnh quản trị, các nhà nghiên cứu cũng chỉ trích các doanh nghiệp nhà nước và doanh nhân Trung Quốc, những người sẵn sàng tận dụng “mạng lưới bảo trợ” và “cửa sau” của Campuchia để phục vụ cho các giao dịch của họ. Do đó, luận điệu chính thức hướng đến một “cánh cửa mở” cho tất cả các nước, nhưng sân chơi có lẽ không ngang bằng trên thực tế. Các quan chức Campuchia đương nhiên bác bỏ những tuyên bố như vậy. Một quan chức cấp cao đã nói với tác giả rằng đầu tư của Trung Quốc “không hoàn hảo” và chỉ ra rằng Campuchia đang làm việc chặt chẽ và cũng hoan nghênh các nhà đầu tư lớn khác như Nhật Bản, Hàn Quốc, EU và Mỹ. Trong trường hợp của Nhật Bản, mức độ viện trợ kinh tế là thực chất và lâu dài. Ngoài ra, Campuchia cũng đã nâng cấp quan hệ với Nhật Bản lên mức “đối tác chiến lược” vào năm 2013. Tuy nhiên, sự sẵn sàng và khả năng của Trung Quốc trong việc đầu tư và hỗ trợ Campuchia trong các lĩnh vực chiến lược như cơ sở hạ tầng, năng lượng và xây dựng cảng là “không có gì sánh kịp” – do đó, không nên ngạc nhiên khi Campuchia đặc biệt ủng hộ các đề nghị về kinh tế và kinh doanh của Trung Quốc hơn những nước khác.

Sự hiện diện ngày càng tăng của Trung Quốc trên thực địa

Sự đón nhận của Lào và Campuchia dành cho sự hiện diện kinh tế của Trung Quốc ở cấp liên chính phủ là hết sức tích cực, nhưng điều này kém rõ ràng hơn ở cấp nhân dân 2 nước. Đối với cả 2 xã hội, vốn và đầu tư của Trung Quốc mang lại những thay đổi và sự phát triển về vật chất, đặc biệt là ở các thành phố và thị trấn. Đồng thời, cả xã hội Lào và Campuchia cũng phải đối phó với người di cư làm kinh tế mới từ Trung Quốc. Không có số liệu chính thức chính xác, nhưng ước tính khoảng 50.000 người ở Lào và 120.000 người ở Campuchia. Dự kiến sẽ còn có nhiều người hơn khi Trung Quốc tăng cường BRI và các dự án cơ sở hạ tầng của họ trong khu vực. Tại Lào, tác giả được biết Trung Quốc dự tính đưa hơn 50.000 công nhân vào làm việc trên tuyến đường sắt cao tốc dài 417 km – và gần 10.000 người đã vào nước này để làm việc trong giai đoạn đào hầm ban đầu. Trong khi đó, các dự án cơ sở hạ tầng và xây dựng của Trung Quốc ở Campuchia cũng đã đem đến một lượng đáng kể công nhân người Trung Quốc. Theo báo cáo, chỉ riêng ở Phnom Penh đã có hơn 50.000 người di cư – với số lượng dự kiến sẽ tăng lên cùng với sự bùng nổ của các dự án phát triển bất động sản của Trung Quốc.

Sự lo ngại và oán giận đối với sự hiện diện của Trung Quốc kém rõ ràng hơn ở Lào, nơi nhà cầm quyền thực hiện quyền kiểm soát tương đối chặt chẽ - nhưng không phải là hoàn toàn không có. Về mặt cá nhân, nhiều công dân Lào mà tác giả đã gặp thừa nhận rằng người di cư từ Trung Quốc đã mang lại vốn, kỹ năng, dự án kinh doanh và những công nghệ mới vô cùng cần thiết. Tuy nhiên, họ cũng mang lại sự cạnh tranh cũng như các tác động không mong muốn. Hai dự án thương mại siêu lớn nổi tiếng của Trung Quốc ở Lào – thành phố Golden Boten City và đặc khu kinh tế (SEZ) Golden Triangle – minh họa cho sự phân chia này giữa các hoạt động đáng thèm khát (phát triển du lịch, SEZ) và những thực tiễn không mong muốn (cờ bạc, mại dâm, rửa tiền buôn bán thuốc phiện, buôn bán động vật hoang dã,…). Tác giả cũng đã biết được từ các mối quan hệ kinh doanh rằng có một số trường hợp – mặc dù hiếm hoi – trong đó các cá nhân Lào từ chối bán bất động sản quan trọng ở Viêng Chăn cho Trung Quốc vì nước này bị coi là đang “mua chuộc” Lào. Công bằng mà nói, trường hợp nêu trên liên quan đến một số cá nhân giàu có thuộc nhóm “những người giàu cũ”. Thực tế là hầu hết người dân Lào thời điểm này nhìn chung thực dụng hơn và ít dè dặt hơn về việc giao dịch với Trung Quốc.

Tuy vậy, giới chức Lào không phải là không nhạy cảm trước những lo ngại xã hội này và thực tế đang thực hiện một số bước đi cải thiện. Một công cụ tuyên truyền thú vị mà Chính phủ Lào đã sử dụng là sản xuất một video nhạc rock tiếng Lào thời thượng và trẻ trung ca ngợi những lợi ích của sự hợp tác Trung-Lào và những lợi ích mà BRI sẽ mang lại cho Lào. Bên cạnh cách tiếp cận mềm mỏng này, các quan chức thuộc Viện quan hệ quốc tế đã nói với tác giả rằng chính phủ đã tiến hành các bước can dự với công dân của mình từ cấp cơ sở - đặc biệt là trong những khu vực bị ảnh hưởng bởi các dự án cơ sở hạ tầng của Trung Quốc và ở những tỉnh mà HSR chạy qua – để giải thích lợi ích của đầu tư của Trung Quốc cũng như cách thức chính quyền có thể hỗ trợ giải quyết các vấn đề liên quan đến việc di dời và đền bù.

Không giống như Lào, sự oán giận và quan ngại trong xã hội đối với sự hiện diện của Trung Quốc ở Campuchia dễ bị bộc lộ và lan rộng hơn trong hệ thống tương đối mở của Campuchia. Chẳng hạn, tin tức trên các phương truyền thông đã nêu bật sự lo ngại của quần chúng về việc Trung Quốc “chiếm đoạt đất đai” và làm suy yếu nền kinh tế (đặc biệt thông qua các dự án khai khoáng và thủy điện) trong những năm gần đây. Tuy nhiên, những nhà quan sát am hiểu nhất cũng đồng ý rằng thường không dễ phân biệt rạch ròi giữa tình cảm chống Trung Quốc và tình cảm chống chính phủ do các nhóm đối lập và các NGO lớn tiếng có khuynh hướng gộp chung những tình cảm này. Tuy nhiên, vấn đề lớn hơn là tất cả các dự án đầu tư nước ngoài đều thất bại theo thời gian, nhưng Campuchia nhìn chung vẫn đón nhận sự hiện diện của Trung Quốc.

Kết luận

Trong giai đoạn này, Viêng Chăn và Phnom Penh nhận thức rằng tác động kinh tế-xã hội của sự hiện diện của Trung Quốc vẫn có thể quản lý được. Trong bối cảnh rộng hơn, những tình cảm chống Trung Quốc mạnh mẽ không quá phổ biến ở Lào và Campuchia so với các nước khác trong khu vực. Về mặt lịch sử, các cộng đồng người Hoa-Lào và Hoa-Khmer đều nhỏ và hòa nhập tốt. Điều này sẽ thay đổi ra sao với làn sóng đầu tư và di cư mới nhất của Trung Quốc, sẽ cần theo dõi và nghiên cứu.

Nguy cơ tương đối thấp hơn về hậu quả chính trị trong nước đối với Lào và Campuchia đồng nghĩa với việc hiện nay hầu như không có gì ngăn các chế độ của 2 nước bị coi là nước lệ thuộc về kinh tế vào Trung Quốc. Trong khi Lào và Campuchia có nguy cơ trở thành nước chư hầu về kinh tế vào Trung Quốc, đây không phải một tình hình mới đối với cả 2 nước. Họ đã phụ thuộc rất nhiều vào một loạt nước lớn cho các nhu cầu phát triển kể từ thời kỳ thuộc địa. Lào và Campuchia sẽ cố gắng quản lý sự phụ thuộc ngày càng tăng của họ vào Trung Quốc, nhưng trong tương lai gần, không nước nào có khả năng sẽ thoát khỏi tư tưởng phụ thuộc này.

Edgar Pang 

Edgar Pang là nhà nghiên cứu liên kết Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS) – Viện Yusof (Singapore) từ 15/5/2017 đến 13/8/2017. Bài phân tích được đăng trên ISEAS.

Trần Quang (gt)

(Nghiên Cứu Biển Đông)