Đặc khu kinh tế: Kinh nghiệm thành công, thất bại
Getty Images
Quốc hội Việt Nam hôm 11/6 đã biểu quyết điều chỉnh thời gian thông qua dự án Luật Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt từ kỳ họp thứ 5 sang kỳ họp thứ 6 (cuối năm 2018).
Sau tranh cãi trong dư luận, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc nói việc tạm dừng thông qua Luật về đặc khu thể hiện trách nhiệm trước nhân dân, lắng nghe thêm ý kiến của nhân dân để hoàn thiện Luật.
Các nhà nghiên cứu nước ngoài suy nghĩ thế nào về đặc khu kinh tế nói chung, và vấn đề riêng ở Việt Nam?
Chúng tôi đặt câu hỏi cho một loạt các học giả đã từng nghiên cứu về vấn đề đặc khu kinh tế.
Ý kiến từ Trung Quốc
Tranh luận về đặc khu kinh tế ở Việt Nam không tránh khỏi nhắc đến Trung Quốc.
Các nhà nghiên cứu từ Trung Quốc đã chia sẻ với BBC.
Daqing Yao, Tiến sĩ, Viện Kinh tế Thế giới, Viện Khoa học Xã hội Thượng Hải
Nhìn chung, tôi nghĩ mở ra Đặc khu kinh tế sẽ có lợi cho Việt Nam. Có những trở ngại định chế và quản lý cản trở sự phát triển của Việt Nam. Việc thử nghiệm chính sách ở nhiều Đặc khu sẽ dễ dàng hơn là thay đổi chính sách cả quốc gia.
Tranh cãi chủ yếu về điều khoản cho thuê đất 99 năm và nỗi e sợ rằng Trung Quốc sẽ chiếm đa số ở các Đặc khu. Có lẽ e ngại này hơi quá, mặc dù 99 năm có thể là quá dài. Việc mở cửa đặc khu là dành cho cả thế giới, chứ không chỉ cho Trung Quốc.
Đặc khu kinh tế có thành công không, phụ thuộc nhiều điều kiện. Không thể mong chờ đặc khu nào cũng thành công như nhau. Một yếu tố rất quan trọng giúp Thâm Quyến thành công là vì gần Hong Kong, đặc điểm mà bốn đặc khu khác của Trung Quốc không có.
Jiaxiang Hu, Giáo sư, Tiến sĩ, Trường Luật KoGuan, Đại học Giao thông Thượng Hải
Đặc khu kinh tế là công cụ hữu ích được nhiều nước sử dụng, đặc biệt là ở giai đoạn đầu của phát triển kinh tế.
Trung Quốc đã hưởng lợi nhiều từ các chính sách kinh tế đặc biệt này trong việc thúc đẩy ngoại thương và thu hút đầu tư nước ngoài.
Tuy nhiên, sau khi gia nhập WTO, Trung Quốc cần duy trì cam kết đối xử bình đẳng trên cả nước.
Mục tiêu căn bản của việc lập ra đặc khu kinh tế là cho phép "trật tự luật pháp kép", tách biệt một khu vực có chính sách riêng so với phần còn lại. Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu cho thấy Đặc khu không thể và không nên được xem là thay thế cho nỗ lực cải tổ thương mại, đầu tư rộng hơn của cả nước.
Vì lẽ đó, Trung Quốc đã từ bỏ chiến lược Đặc khu, chuyển sang chính sách Khu thương mại tự do thí điểm. Tại các khu này, họ được phép tạm thời không thi hành một số điều trong ba bộ luật đầu tư của Trung Quốc.
Một mặt, Khu thương mại tự do thí điểm cũng hoạt động như Đặc khu. Nhưng mặt khác, mục tiêu của Khu này không phải nhằm thúc đẩy xuất khẩu và thu hút đầu tư mà là sáng tạo về quy tắc.
Thế hệ lãnh đạo mới của Trung Quốc quyết định từ bỏ ý tưởng có các khu đầu tư ưu đãi về thuế, mà dùng Khu thương mại tự do thí điểm làm phòng thí nghiệm các quy tắc về tiếp cận thị trường.
Chiến lược về Khu thương mại tự do thí điểm không có những ưu đãi về kinh tế. Thay vào đó, chính phủ trung ương khuyến khích chính quyền địa phương thử nghiệm các biện pháp quản lý sáng tạo.
Vấn đề cho Việt Nam, theo tôi, có lẽ là làm thế nào vẫn duy trì các cam kết của một thành viên WTO đồng thời lại có những ưu đãi cho Đặc khu.
Hao Zhang, Tiến sĩ, Đại học Ngoại ngữ Ngoại thương Quảng Đông
Với chính phủ Việt Nam, Đặc khu kinh tế rất tốt và quan trọng cho sự phát triển của đất nước.
Tháng 4/1979, Đặng Tiểu Bình lần đầu tiên đề xuất thành lập "Đặc khu xuất khẩu". Đến tháng 3/1980, nó được đổi tên thành "Đặc khu kinh tế", thực hiện ở Thâm Quyến.
Tại sao Thâm Quyến nổi trội? Có nhiều yếu tố, mà quan trọng nhất là gần với Hong Kong. Ngoài ra, Thâm Quyến hoan nghênh và thu hút nhân tài khắp nước đến làm việc. Kể từ đó, Thâm Quyến đã vượt qua Hong Kong.
Với Việt Nam, cần chú ý:
Đầu tiên, cải thiện môi trường đầu tư cả về cơ sở hạ tầng (điện, nước, viễn thông, san lấp mặt bằng…) và con người (hệ thống luật pháp, quản trị, thuế…)
Thứ hai, tận dụng "bốn cửa sổ" của Đặc khu (kỹ thuật, kiến thức, quản lý, chính sách ngoại giao).
Thứ ba, cần cố gắng thiết lập một mô hình Đặc khu mà có thể linh động, hiệu quả thích ứng với quy luật của thị trường quốc tế. Để làm việc này, cần thực hiện một loạt cải cách trong các lĩnh vực như quản lý công ty, xây dựng cơ bản, hệ thống giá, lao động, tiền lương, tài chính…
Zhao Chen, Giáo sư, Tiến sĩ, Khoa Kinh tế, Đại học Phục Đán, Thượng Hải
Như tin tức báo chí cho thấy, người dân Việt Nam không hài lòng với mở cửa kinh tế ở giai đoạn hiện nay.
Thành lập Đặc khu kinh tế có lẽ là một ý tưởng tốt để người dân Việt Nam ủng hộ mở cửa kinh tế theo một cách từ từ.
Không dễ mà đánh giá tác động của Đặc khu kinh tế.
Bill Chou, Tiến sĩ, Khoa Chính phủ và Nghiên cứu Quốc tế, Đại học Baptist Hồng Kông (HKBU)
Trong năm Đặc khu ở Trung Quốc, chỉ có Thâm Quyến có thể gọi là thành công. Nói cách khác, thành công của Đặc khu kinh tế Thâm Quyến là ngoại lệ.
Thành công của Thâm Quyến một phần là vì Hong Kong, với số kiều dân to lớn, ở ngay sát bên. Nhiều nhà đầu tư người Hoa ở Hong Kong muốn dịch chuyển dây chuyền sản xuất sang Thâm Quyến do chi phí gia tăng của lao động và đất. Với quan hệ văn hóa, nhiều nhà đầu người Hoa thấy dễ dàng giao tiếp với quan chức và nhân viên địa phương, thương lượng được điều khoản tốt trước khi đầu tư vốn.
Việt Nam thì khác. Dự án đặc khu ở Việt Nam dường như nhằm thu hút vốn Trung Quốc. Dựa theo tin tức báo chí gần đây, người dân địa phương ở đó không thân thiện với nhà đầu tư Trung Quốc. Với doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc, có thể họ không quan tâm lắm tình cảm dân địa phương vì họ có thể giao thiệp với quan chức Việt Nam. Nhưng từ ví dụ Đập Myitsone ở Myanmar, có thể dự đoán khả năng xảy ra bất trắc cho đầu tư Trung Quốc, làm ảnh hưởng thành công của đặc khu trong tương lai.
Một lý do khác cho thành công ở Thâm Quyến là vốn hai chiều. Vốn Trung Quốc đưa ra khỏi Trung Quốc nhờ thành lập doanh nghiệp nước ngoài, sau đó đầu tư lại vào đặc khu để hưởng ưu đãi thuế dành cho doanh nghiệp nước ngoài. Nói cách khác, thành công của Đặc khu Thâm Quyền, một phần nào đó, dựa vào việc "truyền máu" từ khắp nước. Thành công của Thâm Quyến là thất bại cho các vùng khác trong nước vì họ gặp khó khăn trong việc giữ và thu hút vốn. Nếu Đặc khu kinh tế được thành lập ở Việt Nam và thành công trong việc thu hút vốn nước ngoài, các vùng khác có thể gặp khó khăn hơn trong việc cạnh tranh tìm vốn.
Xiaozi Liu, Tiến sĩ, Đại học Vigo, Tây Ban Nha
Tôi chỉ có thể bình về đặc khu kinh tế ở Trung Quốc. Có bốn đặc khu thành lập năm 1980: Thâm Quyến, Chu Hải, Sán Đầu và Hạ Môn. Nói chung chính sách là thành công, một số nơi thành công hơn chỗ khác. Nhưng ít nhất lúc ban đầu, chính sách đã đạt được mục tiêu là thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Hiệu ứng có thể không kéo dài nhưng nó cũng phụ thuộc là liệu có những hạ tầng cơ sở khác ở đó không.
Từ thành công của Thâm Quyến, bài học cần rút ra là bên cạnh Đặc khu và các chính sách ưu đãi, chính phủ Thâm Quyến được tự do để có thể cho phép doanh nghiệp phát triển, với sự can thiệp cần thiết tối thiểu. Và quan trọng hơn nữa, họ có thể thu hút nhân tài hạng nhất ở Trung Quốc.
Ngược lại, Sán Đầu, thường bị cho là Đặc khu kém nhất, là một xã hội tương đối bảo thủ, khiến người bên ngoài khó mà xâm nhập hay cống hiến. Có vẻ như văn hóa địa phương cũng đóng vai trò ở đây.
Thâm Quyến được dựng lên từ số không, là một làng chài nhỏ trước khi có Đặc khu. Nó dễ hơn cho con người mới tạo ra khác biệt ở đó.
Khi Đặc khu mới thành lập, Sán Đầu giàu hơn nhiều chứ, và văn hóa nơi này có gốc rễ sâu ở Trung Quốc. Người dân Sán Đầu được xem là chăm chỉ, nhưng họ cũng bảo thủ, ví dụ họ vẫn chuộng con trai hơn gái.
Thật nguy hiểm nếu chính trị hóa Đặc khu. Theo tôi, tự thân Đặc khu là trung lập. Nó dẫn tới thành công hay thất bại, phụ thuộc vào nhiều thứ như quản trị địa phương, đặc tính văn hóa, thu hút nhân tài.
Reuters
Việt Nam cần đặc khu?
Lotta Moberg, Tiến sĩ, Nhà phân tích tại William Blair & Co. LLC
Đa số Đặc khu kinh tế đều là những dự án chính trị. Việt Nam có những cải cách mà lẽ ra cần thực hiện trên toàn quốc. Thay vào đó, cải cách lại đang diễn ra trong những khu hạn chế.
Có hai cách để diễn giải vì sao chính phủ lựa chọn thực hiện Đặc khu kinh tế:
1.Không có đủ ủng hộ chính trị cho những cải cách sâu rộng hơn, vì thế Đặc khu là lựa chọn khả dĩ tốt nhất.
Nếu đây là lý do, thì việc người dân biểu tình chống đặc khu chứng tỏ lựa chọn đã không thành công. Chính phủ cần chứng tỏ cho người dân biết rằng chính dân chúng hưởng lợi từ đặc khu.
Nếu việc tạo ra việc làm và hiệu ứng cung ứng dây chuyền chưa đủ, chính phủ cần xem xét có nên thiết lập cơ chế để người dân theo dõi những lợi ích của chính phủ có được từ đặc khu.
2.Chính phủ có thể theo đuổi ý tưởng đặc khu, để họ trông có vẻ giống những nhà cải cách mặc dù thực tế họ chỉ đang né tránh cải cách. Đây thường là lý do chung để làm đặc khu. Nhưng các cuộc biểu tình chống đặc khu cho thấy có lẽ đây không phải là cách đúng.
Cải cách sâu rộng hơn có lẽ sẽ tạo ra ít chống đối hơn, và cũng ít bóp méo hơn về mặt kinh tế.
Nhưng chính phủ có thể theo đuổi ý tưởng đặc khu để họ trông có vẻ giống nhà cải cách, trong lúc vẫn duy trì mức độ bảo hộ trên toàn phần còn lại của đất nước.
Việc Việt Nam theo đuổi đặc khu vì lý do nào - điều này rất quan trọng cần biết. Nếu là lý do đầu, đặc khu có thể là điều tốt nhất cho đất nước. Nếu là lý do hai, cần phản đối mà ủng hộ những cải cách chung.
Aradhna Aggarwal, Giáo sư, Tiến sĩ, Trường Kinh doanh Copenhagen, Đan Mạch
Tôi từng thảo luận với một số viên chức Việt Nam tham dự chương trình đào tạo hàng năm của Ngân hàng ADB về Đặc khu kinh tế ở Thượng Hải tháng 5 năm nay. Rõ ràng là họ không tin tưởng vào ý tưởng này, và cũng đúng thôi.
Việt Nam đã có 325 khu công nghiệp, 18 khu kinh tế ven biển, 26 khu kinh tế cửa khẩu, 3 khu công nghệ cao. Toàn bộ các loại khu này đã hưởng những ưu đãi tài chính theo các mức khác nhau, đã thu hút tốt đầu tư nước ngoài, tạo ra việc làm.
Thế thì cần phải hiểu rõ đề án đặc khu kinh tế đem lại một loại đặc khu gì mới.
Một câu hỏi quan trọng là có những hiệu ứng lan tỏa từ các khu hiện nay không? Các công ty nước ngoài có liên kết với công ty nội địa? Chính sách lập thêm một loại đặc khu nữa cần được nhìn dựa trên đánh giá về tác động của các khu đã tồn tại.
Một câu hỏi khác là các khu hiện nay đã hoạt động hết công suất chưa. Có cần thêm khu công nghiệp mới? Nếu không cần, thì phải chăng môi trường kinh doanh ở các khu đã có không thể cải thiện?
Cuối cùng, trước khi lập thêm đặc khu, chính phủ phải cân nhắc họ muốn đạt được cái gì. Đây sẽ là những khu riêng biệt về kinh tế, hay có chiến lược rộng hơn nhằm nâng cấp toàn bộ nền kinh tế với các đặc khu này đóng vai trò trung tâm?
Nên nhớ, Trung Quốc có hơn 1.500 đặc khu - chứ không phải 6. Chính phủ Trung Quốc dùng chúng theo cách có hệ thống nhằm nâng cấp cả nền kinh tế và đem lại cải cách cho cả nền kinh tế ngoài đặc khu. Đó mới là điều quan trọng. Các vùng đất riêng của đầu tư nước ngoài có thể không bền vững nếu không có việc nâng cấp kinh tế cho toàn bộ phần còn lại.
Chính sách mới về Đặc khu cần có những lý giải tốt hơn về kinh tế và xã hội. Không quan trọng là chuyện gì đã xảy ra ở Trung Quốc. Quan trọng là cái gì đang xảy ra ở Việt Nam, và năng lực kinh tế có thể cải thiện như thế nào khi có hay không có Đặc khu.
Getty Images
Kinh nghiệm các nước?
Beata Glinkowska, Tiến sĩ, Đại học Lodz, Ba Lan
Ở Trung và Đông Âu, trong đó có Ba Lan, Đặc khu kinh tế trở thành công cụ biến đổi kinh tế. Sau khi thay đổi chính quyền, các chính phủ từ năm 1989 tìm cách chuyển từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang thị trường. Năm 1994, Đặc khu kinh tế bắt đầu được thành lập ở Ba Lan, nhằm thu hút nhà đầu tư chiến lược nước ngoài và thúc đẩy kinh tế nhà nước.
Tại Ba Lan năm 1995, Đặc khu Euro-Park Mielec được thành lập với thời hạn 20 năm. Hiện nay vẫn còn khoảng 14 đặc khu kinh tế ở Ba Lan, chiếm khoảng hơn 15.000 hecta, với tổng số vốn đầu tư là 85 tỉ đôla (số liệu 2016).
Giai đoạn 1997-2006 chứng kiến sự phát triển nhanh về số lượng đặc khu kinh tế trên thế giới và Ba Lan. Sau 2006, quá trình này chậm lại, bình ổn.
Vì thế Đặc khu kinh tế phổ biến ở nhiều nước, hỗ trợ phát triển kinh tế. Các quốc gia cần tạo điều kiện thông thoáng cho doanh nghiệp, và các điều kiện cần minh bạch.
Amit Khandelwal, Giáo sư, Tiến sĩ, Giám đốc Viện Kinh doanh Toàn cầu Jerome A. Chazen, Đại học Columbia, Hoa Kỳ
Tại Myanmar, Đặc khu kinh tế đang ngày càng được giới làm chính sách ưa chuộng nhằm tạo việc làm và phát triển kinh tế.
Tháng Giêng 2014, Quốc hội Myanmar thông qua Luật Đặc khu Kinh tế để thành lập ba đặc khu: Thilawa, Dawei và Kyauk Phyu.
Còn quá sớm để nói đặc khu thành công hay không ở Myanmar.
Tuy nhiên, dựa theo kinh nghiệm quốc tế, ba yếu tố cần có để có thể thành công.
Thứ nhất, Đặc khu cần tạo ra môi trường khuyến khích đầu tư từ các công ty trong và ngoài nước. Không nên xảy ra tình trạng là nó chỉ khiến một công ty nước ngoài đã hoạt động ở Myanmar thì nay đơn giản là nhảy vào đặc khu để hưởng ưu đãi thuế.
Thứ hai, Đặc khu cần cổ vũ thí nghiệm chính sách.
Thứ ba, Đặc khu cần tạo ra lợi ích cho các cộng đồng bên ngoài đặc khu. Chính phủ Myanmar đã yêu cầu các nhà máy trong đặc khu phải chuyển dần lực lượng lao động kỹ năng sang công dân Myanmar: 75% lao động có kỹ năng phải là người Myanmar sau 4 năm hoạt động. Đây là nhằm thúc đẩy đào tạo và nâng cấp kỹ năng cho người bản xứ, mặc dù quy định không đề ra mức phạt cho những công ty không tuân thủ. Lợi ích cũng có thể đến từ việc các công ty bên trong đặc khu mua hàng hóa từ các công ty nội địa bên ngoài đặc khu.
Chee Kian Leong, Tiến sĩ, Trường Kinh tế, Đại học Nottingham tại Ninh Ba, Chiết Giang, Trung Quốc
Trong một bài nghiên cứu của tôi so sánh Đặc khu ở Trung Quốc và Ấn Độ, tôi nói Đặc khu ở Trung Quốc được định hình theo cách mở cửa kinh tế Trung Quốc từ từ, chuyển dần từ kinh tế tập trung. Sự tăng trưởng nhanh chóng của Trung Quốc sau này là nhờ cả nền kinh tế được giải phóng bắt đầu với Đặc khu, chứ không phải vì Đặc khu.
Vì thế, Đặc khu là phương tiện, không phải mục đích.
Ấn Độ cũng cố gắng sao chép bằng việc tăng cường số lượng Đặc khu nhưng gặp nhiều vấn đề khi thi hành như xảy ra phản đối, có lẽ tương tự những gì Việt Nam đang đối diện.
Vì thế khi tiến hành Đặc khu, Việt Nam có thể nghiên cứu các vấn đề của Ấn Độ khi sao chép Trung Quốc.
Arpita Mukherjee, Giáo sư, Tiến sĩ, Hội đồng Nghiên cứu Quan hệ Kinh tế Quốc tế Ấn Độ (ICRIER)
Nhiều nước, trong đó có Nhật Bản, hiện đang cổ vũ cho đặc khu kinh tế.
Tại các nước đang phát triển như Việt Nam, nơi có khoảng trống hạ tầng, các đặc khu này cung cấp hạ tầng tuyệt hảo để thu hút đầu tư (cả trong nước và nước ngoài) và công nghệ.
Ban đầu, có thể có biểu tình vì những vấn đề như chính quyền thu hồi đất.
Đặc khu kinh tế mang tính nhạy cảm về chính trị. Vì thế phát triển đặc khu cần lưu ý đến lực lượng lao động địa phương. Khi các đặc khu bắt đầu tăng trưởng, chúng cần tạo ra việc làm để giúp cải thiện đời sống.
Đặc khu kinh tế cần được thiết kế để không vi phạm Hiệp định về Trợ cấp và Các biện pháp đối kháng của WTO. Các trợ cấp cần được thiết kế cẩn thận. Ví dụ, trợ cấp có thể dành cho các ngành dịch vụ mà công ty trong đặc khu sử dụng, bởi vì WTO chưa ra điều khoản trừng phạt đối với việc trợ giá cho dịch vụ.
Chính sách về đặc khu cần tương thích với những cam kết theo hiệp định thương mại tự do.
Chốt lại, chính sách đặc khu là có lợi nhưng phụ thuộc vào cách thiết kế và nội dung cụ thể.
Dự kiến Quốc hội Việt Nam cuối năm 2018 sẽ xem xét thông qua dự án Luật Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc.
Nhận xét
Đăng nhận xét